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加強規范性文件管理 為全面振興提供有力制度支撐

發布日期:2016.10.26 來源:黑龍江省政府網站

  [主持人]2016年5月16日,省政府常務會議通過了《黑龍江省規范性文件管理辦法》,并于2016年7月1日起施行。今天我們非常榮幸邀請到黑龍江省法制辦公室黨組成員、副主任林維新同志為大家進行詳細解讀。

  [主持人]請您介紹一下《黑龍江省規范性文件管理辦法》出臺的背景

  [林維新]2008年12月我省制定出臺了《黑龍江省規范性文件制定和備案規定》(2008年省政府訟第5號,以下簡稱《規定》),并于2009年1月1日起施行。該《規定》施行8年來,對加強我省規范性文件的監督管理工作發揮了重要作用。但實踐中還存在規范性文件內容違法時有發生、合法性審查制度落實不到位、規范性文件漏備現象比較突出等問題。2014年印發的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下稱《四中全會決定》)和2015年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》(以下簡稱《綱要》)中,對規范性文件管理提出了新的要求。因此,需要重新制定《規定》,以落實國家要求并完善相關制度措施,解決實際問題。考慮到這次重新制定《規定》主要是加強對規范性文件的管理,因此,將項目名稱改為《黑龍江省規范性文件管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。

  [主持人]《辦法》規范的主要內容有哪些?

  [林維新](一)明確概念界定,完善核查機制。為落實《四中全會決定》關于“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的要求,《辦法》第二條對規范性文件概念進行了重新界定,明確本《辦法》所稱規范性文件,是指除政府規章外,本省行政機關以及法律法規授權具有管理公共事務職能的組織制定的涉及公民、法人或者其他組織權利、義務,在一定期限內可以反復適用,具有普遍約束力的行政公文。這樣規定,明確規范性文件必須同時具備三項條件:一是必須“涉及公民、法人或者其他組織權利、義務”;二是必須“在一定期限內可以反復適用”;三是必須“具有普遍約束力”。因此,新的概念界定比原《規定》更嚴謹、準確,便于在執行過程中理解和把握,確保對規范性文件認定不遺漏。同時,確立了核查、抽查制度。《辦法》第二十六條規定,制定機關的辦公機構應當于每季度第一個月五日前,將本機關上一季度發文目錄送本機關的法制機構核查。法制機構經核查,對屬于規范性文件未向備案審查機關報送備案的,應當告知辦公機構及時報送備案;第三十四條規定,備案審查機關的法制機構通過隨時調閱或者抽查制定機關的發文登記簿和有關文件等方式,對規范性文件報送備案情況進行監督。上述兩條的規定,最大限度解決了規范性文件漏備漏審問題。
  (二)嚴格規范制定,確保規范性文件質量。一是明確制定機關范圍。針對一些不具有行政執法主體資格的單位隨意制定規范性文件的情況,《辦法》在第七條中明確規定,只有各級人民政府、縣級以上人民政府的辦公機構、縣級以上人民政府的工作部門、縣級以上人民政府的派出機關和法律法規授權的組織可以制定規范性文件,除此之外,其他任何機關和組織不得制定規范性文件。二是嚴格按照法定權限設定規范性文件內容。《辦法》第八條規定,規范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政處分等和應當由法律、法規、規章或者上級機關設定的內容,沒有法律、法規依據,規范性文件不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的規定。三是嚴格規定規范性文件制定程序。第一,明確了起草部門起草前期的工作要求。《辦法》第十條第一款規定,負責起草規范性文件的部門(含內設機構)、法律法規授權的組織應當對規范性文件需要解決的問題進行深入調查研究,對擬確立的制度和措施的必要性、可行性進行充分論證。第二,明確了征求意見和聽證程序。《辦法》第十一條第一款規定,對公民、法人或者其他組織的權利、義務產生直接影響的規范性文件,起草部門應當公開征求社會公眾意見,廣泛聽取公民、法人和其他組織的意見。依法需要聽證的,應當組織聽證。同時為了保證征求意見程序落實到位,《辦法》第十一條第二款規定,公開征求社會公眾意見的,起草部門應當通過政府網站或者本部門網站,以及其他有利于公眾知曉的方式公告。征求意見的期限自公告之日起一般不少于十個工作日;確有特殊情況的,征求意見的期限不得少于五個工作日。第三,規定了規范性文件合法性審查和集體討論制度。《辦法》第十四條第一款規定,起草部門應當將規范性文件送審稿及起草說明等材料報送制定機關,由制定機關的法制機構進行合法性審查。《辦法》第十六條第一款規定,規范性文件草案應當由制定機關負責人組織召開會議集體討論決定。
  (三)強化備案審查職能,依法糾正問題文件。一是規定了規范性文件備案審查的內容。規范性文件備案審查重點是合法性審查,為此,《辦法》第十五條第一款規定了5個方面的審查重點:第一,是否超越制定機關的法定職權;第二,是否與法律、法規、規章和有關政策相抵觸;第三,是否違反本《辦法》第八條關于文件內容的限制性規定(規范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政處分等和應當由法律、法規、規章或者上級機關設定的內容,沒有法律、法規依據,規范性文件不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的規定);第四,是否存在部門利益法制化問題;第五,是否符合本《辦法》規定的制定程序。二是規定了問題文件的糾正情形。對報送備案的規范性文件存在第十五條第一款規定審查事項問題之一的,《辦法》第三十一條第一款規定,備案審查機關的法制機構應當向制定機關提出自行修改或者撤銷的審查處理意見,或者提請備案審查機關撤銷文件。三是建立了專家審查機制。為貫徹落實省委關于“探索建立專家參與備案審查機制”的要求,提高規范性文件備案審查工作質量,《辦法》第二十九條第二款規定,備案審查機關的法制機構對專業技術性強或者疑難、復雜的規范性文件,可以組織有關專家參與備案審查。
  (四)落實國家要求,建立相關制度機制。一是完善規范性文件評估和清理機制。為了落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》關于“規章、規范性文件施行后,制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估”的要求,保證規范性文件符合有關法律、法規、規章和政策的規定,符合經濟社會快速發展的實際情況,《辦法》確立了評估制度,第二十一條規定,規范性文件施行滿五年的,應當進行評估。評估報告中應當提出規范性文件是否需要繼續施行的意見。需要重新制定或者廢止的,制定機關應當及時重新制定、廢止。同時第二十二條規定了清理要求,對規范性文件每兩年清理一次,但對存在相關法規已修改、廢止等五種情形的要及時清理。二是確立了“三統一”制度。《綱要》提出“實行制定機關對規范性文件統一登記、統一編號、統一印發制度”。為解決實踐中存在的規范性文件監管不到位、制定程序不規范和公眾辨認、查詢不方便等問題,《辦法》第十八條第一款規定,制定機關制定的規范性文件,其辦公機構應當統一進行登記,使用專用文號統一編號,統一印發。

  [主持人]什么情況下可以簡化規范性文件制定程序及簡化哪些程序?

  [林維新]按照《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(國發〔2008〕17號)和《綱要》的要求,制發規范性文件一般要經過征求意見、依法需要聽證的應當組織聽證、合法性審查、集體討論決定的程序。但實踐中因突發事件或者執行上級緊急命令急需采取措施而出臺規范性文件的,如果完全按照規定程序,會影響緊急情況的處置。為解決這一問題,《辦法》第十七條規定,因自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等突發事件,或者執行上級機關的緊急命令、決定,以及需要施行臨時性措施,確需立即制定規范性文件的,經制定機關主要負責人批準,可以簡化本《辦法》第十一條規定的征求意見和聽證、第十六條第一款規定的集體討論決定的程序。

  [主持人]規范性文件由誰負責報送備案、向哪兒報送備案、備案時限是如何規定的?

  [林維新]《辦法》第四條第三款規定,制定機關的辦公機構負責規范性文件的報送備案工作。《辦法》第二十四條規定,制定機關的辦公機構應當自規范性文件公布之日起十五日內,按照下列規定將規范性文件報送備案:一是各級人民政府以及縣級以上人民政府辦公機構公布的規范性文件,報送上一級人民政府備案。二是縣級以上人民政府派出機關公布的規范性文件,報送設立派出機關的人民政府備案。三是縣級以上人民政府工作部門公布的規范性文件,報送本級人民政府備案。四是實行垂直管理的部門公布的規范性文件報送上一級主管部門備案,同時報送本級人民政府備案。五是縣級以上人民政府直屬的法律法規授權的組織公布的規范性文件,報送本級人民政府備案。法律法規授權的組織有主管部門的,由主管部門報送本級人民政府備案。兩個或者兩個以上部門、法律法規授權的組織聯合公布的規范性文件,由主辦的部門、法律法規授權的組織按照前款有關規定報送備案。各級人民政府以及縣級以上人民政府辦公機構、縣級以上人民政府派出機關公布的規范性文件,還應當按照有關規定報送本級人大常委會備案。

  [主持人]對規范性文件報送備案有哪些要求?

  [林維新]規范性文件報送備案,目的是接受備案審查機關的審查監督,為了便于審查,及時發現和糾正報送備案文件存在的問題,《辦法》第二十五條規定,制定機關報送規范性文件備案,應當按照第二十四條規定徑送縣級以上人民政府、實行垂直管理部門的上一級主管部門的法制機構。報送備案的材料一式兩份,包括:規范性文件備案報告、規范性文件正式文本(附電子文本)、規范性文件說明和制定機關法制機構的合法性審查意見。同時規定,規范性文件的施行日期同公布日期之間少于三十日的,應當在說明中注明理由。

  [主持人]規范性文件存在問題的如何處理?

  [林維新]《辦法》第三十一條規定,報送備案的的規范性文件存在本辦法第十五條規定審查事項問題之一的,備案審查機關法制機構應當向制定機關提出自行修改或者撤銷的審查處理意見,或者提請備案審查機關撤銷文件。不報送備案的規范性文件存在本辦法第十五條規定審查事項問題之一的,備案審查機關的法制機構應當向制定機關提出自行撤銷的處理意見,或者提請備案審查機關撤銷文件。縣級以上人民政府法制機構認為實行垂直管理的部門報送備案的規范性文件有第十五條規定審查事項問題之一的,可以要求部門自行糾正,也可以提請部門的上一級主管部門按照有關規定處理。第三十二條規定,制定機關應當自收到備案審查機關的法制機構提出的審查處理意見之日起二十日內,按照要求自行糾正文件,并將修改后公布的規范性文件按照本辦法報送備案,廢止規范性文件的,應當告知備案審查機關的法制機構。

  [主持人]公民、法人或者其他組織認為規范性文件有違法問題的如何處理?

  [林維新]《辦法》第三十三條規定,公民、法人或者其他組織認為規范性文件有違法問題的,可以通過信函、傳真、電子郵件等方式向本《辦法》第二十四條第一款規定的備案審查機關提出書面審查建議,并徑送備案審查機關的法制機構。書面審查建議應當載明建議人姓名或者單位名稱、建議審查事項以及理由、聯系方式、建議日期。備案審查機關的法制機構應當自收到建議之日起六十日內依法辦理,并將辦理情況告知建議人;六十日內無法辦理完畢的,經備案審查機關的法制機構負責人批準,可以延長三十日,但不含有關機關協助審查所需的時間。法律法規對辦理時限另有規定的,從其規定。

  [主持人]《辦法》對哪些情形規定了法律責任?

  [林維新]總結《規定》實施8年來的規范性文件管理工作經驗,參考其他省、市的有效做法,《辦法》在第五章規定了操作性較強的規范性文件管理工作的責任追究制度。《辦法》第三十七條至第四十條規定,對制定機關無權制定和制定限制內容的規范性文件、違反規范性文件制定程序、不按規定報送備案、對存在問題的規范性文件未按照規定時限處理等情形,給予通報批評,并對相關責任人員依法予以處理。第四十一條規定,備案審查機關的法制機構工作人員在備案審查工作中,存在不依法審查、對問題文件不提出處理意見、對公民、法人和其他組織建議審查的規范性文件逾期不處理造成不良影響的情形,依法予以處理。充分體現監督機關權責統一原則。

  [主持人]由于時間關系,對林維新副主任的訪談就進行到這里,謝謝各位網友的關注。

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